题目：基于整体性治理的灾害行政体制研究

当代社会最严重的问题之一，就是灾害问题的全面化、深刻化和全球化。与此同时，伴随着灾害的增多及其破坏力的加剧，灾害研究和灾害管理已成为各国政府和民众高度关注的公共问题。然而，长期以来在灾害问题上为其提供话语体系和政策工具的主要是自然科学和工程技术，社会科学的作用较为有限。当前，随着灾害实践的不断深入，人们逐步形成了如下共识：一是作为一种自然社会现象，灾害是自然与社会相互作用的结果；二是在灾害的二重属性中，社会属性逐渐超越其自然属性而占据主导地位。三是灾害在本质上正日益变得“跨越界域”，一些表面看起来很平常的灾害事件由于社会系统自身的复杂性和互赖性而跨越时空和职能的界限，迅速迁移和升级。上述共识无疑为社会科学介入到灾害研究和灾害管理提供了一种难得的机遇，但同时也是一种严峻的挑战。因为在当代的风险社会中，灾害在本质上正日益变得“跨越界域”，需要集成不同区域、不同层级、不同部门或不同团体之间的业务、功能和权责来合成应急与协同作战。然而，众所周知，传统的政府管理模式并不是为了应对跨界域灾害问题而设计的，行政机构一旦遇到各种灾害问题，总是习惯于采取传统的“边缘界定理论”，即建立专门解决某类问题且责任明晰的各种机构来达到组织、控制以及解决问题的目的，它的整个流程是问题界定（define a problem）——职责分配（assign responsibility）——审查结果（oversee results）。这种解决问题的模式突出了行政主体的地位，并且是以界定问题为基础的。但是，现实中我们面临的困境是政府要么会犯界限设定不清或漠视已经设定好的界限的错误，要么由于灾害本身不受制于既定的边界而表现为跨界域特征。此时，传统的边缘界定方法往往在灾害应对中成效不彰并受到广泛置疑。20世纪90年代中后期兴起于英国和澳大利亚，并风行于欧盟诸国的整体性治理，重新强调协调与整合，探索无缝隙、快捷式的公共服务的流程设计。与之前新公共管理由于过分强调分权、竞争和激励而导致的部门主义和碎片化制度结构不同，整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。此外，与新公共管理动不动就要“突破”官僚制、“摒弃”官僚制不同，整体性治理虽然也对官僚主义流弊提出了批评并力图加以改进，但是在其看来，到目前为止，韦伯式的官僚结构还是一个绕不过去的坎。也就是说，整体性治理还是以官僚制为组织基础的。由此，无论是从整体性治理所依赖的组织载体——官僚制，还是从整体性治理的理论旨趣——通过制度化、经常化和有效的“跨界合作”以处理复杂而棘手的公共问题来看，我们以为，都可以尝试以整体性治理为分析框架来建构高风险社会中的政府灾害行政体制，从而有效地应对日益频发的跨界域突发公共灾害事件。在实践层面，近年来世界范围内巨灾频仍。在这些重特大灾害发生后，很多国家正在把新的注意力置于跨界域灾害问题之上，力图采取措施重新设计它的跨界域灾害管理的制度机构和管理过程。而中国自古以来就是一个灾害频发的国家，近年来更是接连发生一系列重特大灾害事件。有鉴于此，本文在对灾害问题进行背景分析、现实分析和比较分析的基础上，立足于中国灾害行政体制的现实，从“何以必要”和“何以可能”两个层面对以整体性治理为思路来建构中国的灾害行政体制展开了理论追问。我们认为，从“何以必要”的规范性含义上，我国灾害行政体制中存在的部门分割导致的横向协调不力、条块分治导致的纵向整合不够以及全能政府逻辑下导致的政府大包大揽等问题致使我们在灾害管理中问题多多，亟待改进。从“何以可能”的工具性含义上，我们通过对组织载体（复归“官僚”与政府主导）、横向协调（“逆碎片化”与综合性应急机构的设置）、纵向整合（恢复或强调“中央过程”与统一领导）、社会参与（“公私合作”与全社会共同参与）这四个方面的分析和比照，认为整体性的理论主张和行政改革实践是与我们所期望、所需要的灾害行政体制相契合的。最后，秉承理论与实践相结合的方法论，我们分别选取2005年美国卡特里娜飓风灾害和2008年中国汶川特大地震灾害为案例，从灾害概况、政府的应急响应和处置以及案例探讨与反思三个维度对整体性治理在这类跨界域突发公共灾害事件的适用性进行案例剖析和理论阐释。由是，我们认为，以整体性治理为分析框架来建构我国的灾害行政体制，不仅具有必要，而且可行！