题目：冷战期间美国国会对隐蔽行动的监督研究

摘  要：隐蔽行动战略是冷战期间美国对苏联集团实施的“遏制大战略”的重要组成部分，隐蔽行动战略指导下的隐蔽行动是美国对苏联集团实施冷战的重要外交政策工具或“第三种选择”。目前国内学术界对于隐蔽行动的研究多侧重从总统的角度入手，对于美国国会在隐蔽行动决策中的作用问题并没有给于足够的重视。有鉴于此，本文选取冷战期间美国国会对隐蔽行动的监督作为研究对象，以图弥补相关研究的不足。
冷战期间美国国会对隐蔽行动的监督可分为三个阶段：（一）美国国会对隐蔽行动的非正式监督：1947－1974年；（二）美国国会对隐蔽行动正式监督机制的建立：1974－1986年；（三）伊朗门事件与美国国会监督隐蔽行动的再调整：1986－1991年。
从1947到1974年，美国的隐蔽行动经历了三个阶段的发展历程——40年代的初步发展、50年代的“全盛时期”、以及60年代和70年代初期隐蔽行动“美好时光”的延续。与这一时期美国隐蔽行动快速发展相对应，美国国会出于冷战的需要，一直都是中央情报局隐蔽行动的重要支持者，美国国会对隐蔽行动的监督是“非正式”的，缺乏连续性和系统性。美国隐蔽行动的决策主要掌握在以总统为首的行政部门手中，隐蔽行动仍然被视为总统的特殊权利领域。国会的这种非正式监督造成了严重的负面影响，使得中央情报局日益卷入那些极具冒险性和争议性的隐蔽行动，甚至危及到美国国内的“民主”和“自由”。
随着1975-1976年美国参议院丘奇委员会和众议院派克委员会的调查，美国国会对隐蔽行动的监督进入新的发展时期。丘奇委员会和派克委员会的调查表明，美国国会监督隐蔽行动的“危机调查监督模式”正式确立起来。在此影响之下，美国国会在参众两院分别设立了专门的情报委员会，通过要求行政部门定期提交各种报告等方式对隐蔽行动进行例行监督。与此同时，国会情报委员会还发起制定了《1980年情报监督法案》等一系列有关隐蔽行动的法案，逐步建立起国会对隐蔽行动的正式监督机制，为国会监督隐蔽行动提供了法律保障。这一时期，美国国会对隐蔽行动的监督取得了显著的成效。这首先表现在上述国会对隐蔽行动正式监督机制的建立；其次表现在美国的隐蔽行动在70年代出现了少有的大规模收缩现象，这不能不说是国会强化监督的直接后果；再次，正是在国会正式监督的影响下，福特、卡特和里根三届政府都通过颁布总统行政命令等方式进一步完善了隐蔽行动的审查和批准程序，强化了行政部门对隐蔽行动的管制。
伊朗门事件的爆发为美国进一步完善国会对隐蔽行动的监督机制提供了契机。在美国国会调查伊朗门事件的影响下，一方面，里根总统通过签署国家安全决定指令第286号文件（NSDD 286）等，进一步完善了行政部门审查和批准隐蔽行动的程序；另一方面，国会直接通过制定《1991年财政年度情报授权法案》等方式对国会监督隐蔽行动做出新的调整，并一直沿用至今。
总之，冷战期间，美国国会对隐蔽行动的监督体现出一个螺旋式提升的总体发展特征，同时也体现出国会监督隐蔽行动的另一个特点，即美国国会的“危机调查监督模式”和“例行监督模式”交替使用，而且每一次“危机调查”都会引发国会情报委员会对隐蔽行动监督热情的高涨。然而，由于美国三权分立的民主政治体制，决定了美国国会在监督隐蔽行动的过程中必然会面临一系列困境。而美国国会对隐蔽行动的监督必须服从和服务于美国的国家利益，美国的国家利益将决定国会监督隐蔽行动的必要性、充分性和适当性。因此，国家利益至上的原则同样适用于美国国会对隐蔽行动的监督，美国国会监督隐蔽行动的目的绝不是单纯地追求隐蔽行动决策的民主化，更不是所谓的隐蔽行动“民主化”。